近几年来,尤其是自生态环境部、国家发改委、国家开发银行于2020年9月首次征集生态环境导向的开发(以下简称:EOD)模式试点项目以来,EOD模式持续升温,各省区申报工作如火如荼。中建政研集团(以下简称:中建政研)作为我国投资建设领域综合服务运营商,一直将生态环保领域作为重点服务领域之一。截至2021年底,中建政研已先后协助新疆、山东、四川、陕西、河南、云南、安徽、甘肃、青海、内蒙古等十多个省区的20多个区县申报EOD模式试点。
在我国EOD模式尚属新生事物,相关项目设计和申报流程以及各级配套政策也尚在完善之中,地方政府和相关企业在项目设计和申报时常出现各种疑难和错漏,一定程度上影响了EOD项目的实施效率。为此,中建政研对相关服务案例进行了回顾梳理,对部分区县的相关领导和骨干人员进行了深度访谈,归纳出了项目设计和申报项目过程中的突出问题,并尝试提出一些有针对性的优化建议,希望能对今后的EOD模式试点工作有所裨益。
一、突出问题
一是试点申报名额不多,难以满足地方强烈需求。随着模式试点申报的常态化,地方的申报积极性明显高涨,很多省厅要在十多个项目中挑选项目。申报名额的稀缺性一定程度上制约了部分优质项目获得及时、有力信贷支持的可能。
二是部分项目质量不高,存在贷款难落地难问题。由于项目谋划策划过于仓促、难以杜绝领导“打招呼”、项目监督评估手段未能及时跟进等各种原因,部分项目即使通过评审也未能获得信贷支持,或仅有部分有收益的子项目获得信贷支持,影响项目落地实施效率。
三是支持优惠力度不够,限制项目广泛推广可能。原则上,生态环境治理的责任主体是政府,享受生态环境项目巨大正外部性收益(包括土地出让金、税收、指标费、资源交易收入等)的也是政府。申报明确要求肥瘦搭配、实现自平衡,实际上是将政府的生态环境治理责任推给了企业,但企业却很难从生态环境项目巨大正外部性中获取收益,不利于实现财政与实体经济的良性循环,不利于实现项目的经济平衡和广泛推广。
四是政策创新力度不足,阻碍社会资本参与和获益渠道。由于信息缺失、政策分散、交易机制和回报机制不健全、信贷支持政策限制等多种原因,当前的项目参与主体仍以地方国企、央企为主,其他社会资本尤其是民营企业很难成为项目主导方,使其难以完全发挥其机制灵活、专业精深等独特优势,制约了社会资本的参与力度和深度。
二、优化建议
一是实施省级模式试点项目,形成国省两级试点体系。以银行省级分行信贷审批权限额度为界,信贷资金需求低于该额度的申报项目履行省级模式试点项目申报流程;发挥省级模式试点项目决策流程短、效率高的特点,实施动态申报原则,不设申报时间,不限申报数量,成熟一个评审一个。条件成熟时,可改申报制为入库制,向常态化和制度化转变。
二是鼓励金融机构提前介入,提升项目落地成功几率。鼓励银行主动靠前服务,对有意申报的项目进行政策解读和技术指导,帮助解决专业领域的技术难题、优化项目发展思路;挑选部分省份择机试点将获得银行信贷支持作为申报前置条件,尽量避免模式试点申报成功但融资不能到位情况。
三是创新各类金融服务产品,拓宽项目资金来源渠道。鼓励各地政府设立生态导向开发项目引导基金,对审批通过项目给予一定资金支持;鼓励银行创新专项信贷产品,加大民营企业支持力度,并避免项目对应多个信贷产品导致部分少收益或无收益子项目难获信贷支持;搭建信息共享平台,引导各金融机构及时了解项目信息,促进金融资源有效流动和配置。
四是设置项目评审标准流程,确保项目申报公平公正。公开项目申报鼓励清单和负面清单以及项目申报评审打分标准,合理引导项目谋划策划工作;由环境保护专家、产业经济专家、银行信审专家等组成项目评审专家组,确保评审过程专业科学;及时公布项目评审打分结果以及专家建议,引导未过审项目调整优化。
五是建立项目综合评估机制,加强过审项目全程监管。项目过审后,发起项目启动评估,对项目落实贷款发放条件、建设施工条件等进行督促跟踪;项目建设期中,发起项目执行评估,对项目落实申报方案内容进行检查核对;项目建设期结束后,发起项目成效评估,对项目生态环保和经济促进两方面成效进行综合测算。
六是分批遴选优质示范项目,给予后续优惠政策支持。根据项目三次评估结果及其他信息,遴选优质项目进入示范项目库;鼓励地方政府以依法合规形式酌情考虑将入库项目的部分或全部增量财政收入(包括土地出让金、税收、指标费等)作为项目的回报资金来源;鼓励地方政府为入库项目提供贷款贴息、建筑用地指标比例支持等其他优惠政策。
七是出台系列上位支持政策,畅通社会资本参与渠道。贯彻落实《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》(国办发〔2021〕40号)精神,积极出台规划支持、产权支持、资源支持、财税支持、金融支持相关政策;着力探索生态修复、产业投资、自然资源及指标使用“三打包”的社会资本参与模式。
陈林凡
中建政研规划与产业研究中心主任
乡村振兴研究院副主任
